Vështrim historik i zhvillimit të prokurimit publik në botë dhe në Kosovë
Në Evropë prokurimi publik filloi të zhvillohet në fillim të shekullit të 19-të.
Në Francë, për shembull, historia e sistemit të mirëfilltë të prokurimit publik,
me procedura të përgjithshme për çmimet e kontratës, me standarde, me
formularë të kontratës dhe me shqyrtimin gjyqësor të ankesave, nis në vitin
1800, me Ligjin e 17 shkurtit, për punimet publike. Po në këtë vit, aspekte të
ndryshme të prokurimit publik rregullohen edhe në Suedi, ku dispozitat e para
mbuluan vetëm prokurimin e institucioneve të qeverisë.
Zhvillim të shpejtë pati prokurimi publik në Evropë në fillim të shekullit të
20-të, sidomos pas Luftës së Parë Botërore, kur ndodhi që të miratoheshin
shumë ligje që rregullonin prokurimin publik. Në vitet 1920, parlamenti i
Suedisë miratoi rregulloren e parë të prokurimit, e cila me disa modifikime të
herëpashershme është zbatuar deri në vitin 1994. Rregullorja ishte e
detyrueshme për autoritetet qeveritare, por në të mungonin sanksionet. Kurse
në vitin 1923 prokurimi publik u zbatua edhe në Itali, me “Dekretin Mbretëror”
nr. 2440, datë 18 tetor 1923. Me këtë dekret u bë e mundur t’i hapej rruga kësaj
veprimtarie, e cila shënon fillimin ose realizimin e një kontrate të nënshkruar
për furnizimin me mallra, për shërbime apo kryerjen e ndonjë pune për
institucionet publike dhe shtetërore.
Në këtë kohë. ky sistem përhapet edhe në vende të tjera të Europës
Perëndimore. Është për t’u theksuar se, më 15 shkurt 1933, në Poloni, u
miratua akti i parë për zbatimin e prokurimit publik, akt i cili mbeti në fuqi
deri në vitin 1939. Pas lufte, në kohën e regjimit komunist, u zbatua sistemi i
planifikimit qendror dhe, pa dyshim, nuk funksiononte ndonjë rregullore e
veçantë lidhur me sigurimin e mallrave dhe shërbimet nga shteti dhe
institucionet e tij. Me kalimin në ekonominë e tregut, në Poloni u hartua ligji
i prokurimit publik, që hyri në fuqi më 1 janar 1995.
Në vitin 1934 sistemi i prokurimit publik vendoset në Estoni, ku u miratua
ligji i parë për prokurimin publik, i cili mbeti në fuqi deri në fillim të Luftës
së Dytë Botërore. Pas luftës, nuk ka ekzistuar prokurimi publik deri në vitin
1995, kur parlamenti i Estonisë nxori një ligj modern mbi prokurimin publik.
Edhe në SHBA ka një sistem modern të prokurimeve dhe ekziston një
infrastrukturë e tërë ligjore, që rregullon gjithë zhvillimin e këtij aktiviteti.
Nga ana e tij, Komisioni i Kombeve të Bashkuara mbi ligjin ndërkombëtar
tregtar (United Nations Commision on International Trade Law –
UNICITRAL), ka hartuar kornizat e prokurimeve pubike, ligjin për
prokurimin e mallrave, punëve dhe shërbimeve (Uncitral Model Law on
procurement of goods, construction and services with Guide to Enactment,
1994) që i nxit shtetet që dispozitat e tij t’i përfshijnë në legjislacionin e tyre.
Në Bashkimin Evropian hapat e parë të legjislacionit për prokurimin publik
prezantohen me “Traktatin e Romës”. Më 25 mars 1957, u krijua në Romë
Komuniteti Ekonomik Europian. Traktati ishte në thelb një Marrëveshje e
Tregtisë së Lirë me qëllim heqjen e kufizimeve tregtare midis vendeve anëtare.
Edhe pse ky Traktat nuk rregullonte drejtpërdrejt fushën e prokurimit publik
në nivel të shteteve anëtare, ai vendosi parimet themelore të prokurimit publik.
Por Direktivat e KE-së për Prokurimin do të dalin më vonë.
Objektivat kryesore të politikës së prokurimit publik të Bashkimit Europian
janë: krijimi i kushteve për konkurrencë reale dhe jodiskriminuese të
nevojshme për dhënien e kontratave publike, shpërndarjen racionale të parave
publike, përmes zgjedhjes së ofertës më të mirë të paraqitur, qasjen e
furnitorëve në një treg me mundësi të mëdha biznesi, dhe rritjen e
konkurrencës në tendera. Për të mbështetur parimet e Traktatit të KE-së në
fushën e prokurimit publik dhe për të hartuar udhëzimet e nevojshme për
shtetet anëtare, në fillim të viteve ‘70, Bashkimi Europian nisi miratimin e një
sërë direktivash për prokurimet, me të cilat rekomandohet, që shtetet anëtare
të harmonizojnë dhe të përputhin ligjet e tyre të prokurimit publik.
Por në vendet e Europës Lindore veprimtaria e prokurimit publik filloi të
zbatohet pas viteve ’90, kur u miratuan edhe legjislacionet moderne të sistemit
të ri të ekonomisë së tregut. Kështu, mund të themi se në Çeki ligji për
prokurimin publik për herë të parë u hartua në vitin 1991; në Republikën e
Shqipërisë, në vitin 1993, në Republikën e Maqedonisë në vitin 1998, ndërsa
në Malin e Zi një ligj i tillë është miratuar shumë më vonë, në vitin 2001.
Në Kosovë prokurimi publik, si një fushë tejet specifike për shtetin e ri, ka
filluar të paraqitet menjëherë pas përfundimit të luftës, në vitin 1999, ndaj dhe
ka një histori të shkurtër, prej afro dy dekadash. Bazat e instalimit të
prokurimit publik në Kosovë i kanë vendosur ndërkombëtarët përmes misionit
të OKB në Kosovë, UNMIK. Akti i parë juridik që rregullon fushën e
prokurimit publik në Kosovë u nxor nga UNMIK-u më 15 dhjetor 1999. Ky
akt njihet me emrin “Udhëzimi i Administrimit Financiar“, nr. 2/1999, për
prokurimin publik në Kosovë. Ky Udhëzim bazohej në rregullat e prokurimit
të Bankës Botërore dhe të Komisionit të Kombeve të Bashkuara për të Drejtën
Tregtare Ndërkombëtare “UNCITRAL”. Më vonë, pas konstituimit dhe
forcimit të institucioneve të Kosovës, parlamenti i Kosovës e rregulloi këtë
fushë me ligj të veçantë, i cili hyri në fuqi më 9 qershor 2004 dhe njihet me
emrin “Ligji për Prokurimin Publik në Kosovë”. Më 6 qershor 2007 ky ligj u
ndryshua me disa amendamente, që e afrojnë atë me legjislacionin evropian të
prokurimit publik. Kjo bëri që të evitoheshin pengesat ligjore për integrimin e
Kosovës në mekanizmat evropianë.
Ligji në fjalë është përmirësuar me amendamente edhe në vitet 2009, 2010 dhe 2011.
Këto shtesa dhe ndryshime kanë bërë që në Kosovë të kemi një ligj, i
cili harmonizohet edhe më mirë me legjislacionin dhe rregullat e prokurimit
publik të BE-së. Aktet juridike dhe ligje bashkëkohore, e tërë infrastruktura
ligjore e fushës së prokurimit publik që rregullojnë këtë veprimtari në
Republikën e Kosovës janë një bazë e mirë edhe për zhvillimin e prokurimit
elektronik në vend.
Në fillim, ashtu si edhe në vendet e tjera në tranzicion, edhe në Kosovë
prokurimet publike u përballën me vështirësi nga më të ndryshmet, pasi
zyrtarët e angazhuar në këtë sistem kishin pak ose aspak përvojë dhe në tregun
vendas mungonte konkurrenca e vërtetë. Edhe në këtë fushë, Kosova ishte një
rast specifik, pasi ajo doli nga një luftë, që shkaktoi mjaft dëme edhe në
ekonominë e saj. Administrata publike nuk e njihte traditën e prokurimit
publik. Por me kalimin e viteve, me hartimin e politikave të prokurimit publik
dhe me plotësimin e legjislacionit përkatës, me përcaktimin e rregullave dhe
të mjeteve juridike, institucionet qeveritare dhe administrata publike u futën
në rrjedhën e realizimit të sistemit të prokurimit publik. Dhe mund të themi se
brenda një kohe të shkurtër në fushën e prokurimit publik në Kosovë u shënuan
disa rezultate. Këto u arritën edhe në saje të punës së ekspertëv
ndërkombëtarë, që jo vetëm themeluan sistemin e prokurimit publik në
Kosovë, por edhe organizuan praktikisht aktivitetet e prokurimit publik dhe,
njëkohësisht, punuan për trajnimin e zyrtarëve vendas, të cilët në hapat e parë
u aktivizuan në rolin e asistentëve. Po ashtu, ishin ndërkombëtarët, që
ndihmuan me mjete dhe me përvojën e tyre për zhvillimin dhe avancimin e
sistemit të prokurimit publik në vend.
Funksionimi i sistemit të prokurimit publik në Kosovë shihet tani si një çështje
e rëndësishme për menaxhimin e financave publike, bazuar në transparencën,
konkurrencën dhe trajtimin e barabartë të pjesëmarrësve në tendera. Realizimi
me sukses i shumë projekteve të prokurimit, sidomos ato në infrastrukturë dhe
në komunikimet, ka ndikuar në zhvillimin ekonomik të vendit, ka pasur një
efekt të dobishëm në industri, në rritjen e punësimit, të konkurrencës etj.
Pozitive kanë qenë edhe reformat që janë ndërmarrë në fushën e sistemit të
prokurimit publik në Kosovë si edhe kontaktet dhe bashkëpunimi me ekspertë
ndërkombëtarë të fushës së prokurimit publik.
Mbi përkufizimin e prokurimit publik
Lidhur me atë se çka është dhe çka vërtet nënkuptojmë me prokurim publik
autorë të ndryshëm kanë ide dhe mendime të ndryshme. Fjala prokurim e ka
prejardhjen e saj nga fjala latine “procurare”, që do të thotë “të tregosh kujdes
për diçka”, “të administrosh diçka”. Pra, mund të themi se me “prokurim”
nënkuptojmë një proces administrimi. Mbi këtë bazë kanë lindur dhe janë
zhvilluar përkufizime të ndryshme për prokurimin publik.
Nga një vështrim i legjislacioneve të vendeve të ndryshme dhe nga studiues të
huaj, vëmë re se prokurimin publik e përkufizojnë në mënyra të ndryshme.
Sipas Ligjit të Prokurimit Publik, të Shqipërisë: “Prokurim do të thotë blerje,
marrje me qira ose çdo mënyrë tjetër e kontraktimit të mallrave, ndërtimeve
dhe shërbimeve”. (LPP i Shqipërisë, 1995).
Në Kroaci, në Ligjin për Prokurim Publik, prokurimi përkufizohet si “blerja e
mallrave dhe shërbimeve, kontraktimi i punëve, blerja apo marrja me qira ose
lizing, në pajtim me metodat dhe procedurat e përcaktuara, ku pala porositëse
mund të shfrytëzojë mallrat apo shërbimet e prokuruara” (LPP i Kroacisë,
2001).
Në Maqedoni, Ligji për Prokurim Publik përcakton se: “Prokurimi publik
është procesi i shfrytëzimit të fondeve publike prej disa organeve publike, me
qëllim sigurimin e burimeve të jashtme në përgjithësi prej ofertuesve
komercialë” (LPP i Maqedonisë,2005).
Ndërsa Zyra e Tregtisë Qeveritare e Britanisë së Madhe e përkufizon
prokurimin publik si “… procesi ku institucionet e sektorit publik sigurojnë
mallrat, shërbimet dhe punët nga palët e treta” (An Introduction to Public
Procurement; page 3; OGC “Office of Government Commerce” London;
www.ogc.gov.uk).
Organizata për Zhvillim dhe Bashkëpunim Ekonomik (OECD) e sheh
prokurimin publik si një mekanizëm strategjik që menaxhon në mënyrë
efikase shpenzimet e qeverisë në blerjen e mallrave, shërbimeve dhe punëve
të ndryshme, inkurajon sinergji, sjell risi dhe rritje ekonomike dhe të tregut
dhe, gjithashtu, garanton mbrojtjen e mjedisit, mundësi për të sjellë kursime
financiare (OECD 2013).
Të ndryshme janë përkufizimet që japin për prokurimin publik edhe një mori
autorësh dhe studiuesish të kësaj fushe.
Wayne dhe Wittig (2002:2) e kanë përkufizuar atë si “një proces biznesi
brenda një sistemi politik”.
Dr.Tina Erzen bën këtë përcaktim: “Prokurimi publik mund të përkufizohet si
aktivitet i institucioneve publike – shtetërore lokale dhe organeve që
udhëhiqen nga e drejta juridike, në të cilat fondet publike shpenzohen për
sigurimin e të mirave për interesin publik apo të përbashkët”(ERZEN, 2006)
Sipas Andrea Sundstrand: “Prokurimi publik paraqet blerjet publike të kryera
nga qeveria, komunat, këshillat e qarkut, kompanitë publike, si dhe shoqatat e
fondacionet, në mënyrë që të jenë në gjendje për të kryer aktivitetet e tyre të
ndryshme”. (SUNDSTRAND, 2009)
Ndërsa prof. Sue Arrowsmith thekson se: “Prokurimi qeveritar, në përgjithësi,
u referohet blerjeve nga ana e organeve qeveritare të mallrave dhe shërbimeve
prej ofertuesve të jashtëm, që këto organe t’i kryejnë sipas rregullit detyrat që
kanë të bëjnë ne shërbimet publike”. (ARROWSMITH, Sue, “Governement
Procurement in WTO”: The concept and importance of Procurement” School
of Law University of Nottingham; page 2).
Ndërsa në Kosovë, në Ligjin e Prokurimit Publik nr.04/L-042, përcaktohet:
“Aktiviteti i prokurimit do të thotë çdo aktivitet që ndërlidhet me fillimin ose
ekzekutimin e një procedure ose një aktiviteti tjetër që shpie ose që ka për
qëllim të shpjerë drejt dhënies së një kontrate publike” (LPP i Kosovës
Nr.04/L-042).
Kurse sipas dokumentit “Instruksion për Administrim Financiar” nr.2/1999:
“Prokurim do të thotë blerja ose shitja e mallrave, punëve ose shërbimeve,
duke përfshirë qiratë pa kufizimin e tyre, kërkesat për blerje, kërkesat e
përhershme, lëshimin e licensave ose koncesioneve që priten të realizohen në
të ardhura neto në Buxhetin e Konsoliduar të Kosovës dhe përfitimet e
shpronësimeve të tjera që janë në pronësi shtetërore apo publike përmes cilitdo
instrument të kontraktimit” (IAF, 1999). Siç shihet nga këto përkufizime,
prokurimi publik, përgjithësisht, duhet nënkuptuar jo vetëm si procedurë
administrative që shpie në dhënien e një kontrate publike, por edhe si aktivitet,
që, në thelb, fillon me inicimin e prokurimit (hartimi i projektit që duhet
realizuar, ideja artistike, paramasa, parallogaria etj.) dhe mbaron me
realizimin e aktivitetit të interesit publik, që financohet nga fondet publike.
Prokurimi publik paraqet shpërfaqjen më të qartë të reformimit të
administratës publike të ndërmarrë në dekadat e fundit. Reformat e kryera
kanë bërë që të ndalet procesi i zgjerimit të sektorit publik, me arritjen më të
madhe të përqasjes së re apo teorisë së re të administrimit publik, e njohur si
teoria e kontraktualizimit.
Prokurimet janë në disa lloje, sipas objektit që kanë. Kështu kemi:
Prokurime të punëve publike. Bëhet fjalë për realizimin (edhe ekzekutimin),
ose projektimin bashkë me realizimin, të punimeve publike, që u mundësojnë
organeve publike ushtrimin e veprimtarisë së tyre. Për shembull,
rikonstruksioni i një godine ku ushtron veprimtarinë organi publik, punimet
për rikonstruksionin e zyrave, të një shkolle publike, të një spitali publik, ose
ndërtimi i një bujtine në një repart ushtarak etj.
Prokurime të furnizimit me mallra. Bëhet fjalë për furnizimin me sendet që
administrata publike ka nevojë për ushtrimin e veprimtarisë së saj. Këtu hyjnë
vetëm sendet e luajtshme dhe jo sendet e paluajtshme.
Prokurimet e shërbimeve – për përmbushjen e nevojave që mund të ketë
administrata publike për shërbime, si pastrimi e deri te shërbimet informatike.
Shërbimet mund të jenë të shumëllojshme. Ato ndahen në shërbime materiale
dhe në shërbime intelektuale Prokurimet me objekt material të përzier. Këto
kanë objekt në të njëjtën kohë punime dhe furnizime mallrash, ose shërbime
dhe furnizime mallrash.
/RevistaUji-VIII/
